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论我国涉诉信访的困境与对策
来源: | 作者:hssxfj | 发布时间: 2015-11-23 | 4825 次浏览 | 分享到:

    在我国,信访是人民群众通过来信、来访的方式向各级国家机关反映问题和诉求、反馈公民意见的行为,它具有一定的民意表达作用,同时起到监督公共权力的作用,信访一般分为行政信访、涉法信访、涉检信访等,涉诉信访是信访中衍生出来的一种形式。

    一、涉诉信访的界定

    (一)涉诉信访的含义

    涉诉信访之所以产生,与当事人的诉讼行为有着密切的关系,由于当事人对诉讼过程或结果不满,导致其通过信访的渠道获得自己的期待利益或者纠正诉讼中的一些问题,它本质上是涉诉信访人因对司法审判机关的判决未能达到心理预期而要求给予改判或者对法院具体司法行为的不满而要求有权机关予以更正。基本以上认识,可把涉诉信访理解为:公民、法人或者其他组织采用来信、来访的形式,向各级有权的国家机关或人民法院反映涉及人民法院受理、审判和执行的各类案件的情况,提出建议、意见或者投诉请求,要求依法处理并维护自身合法权益的活动。

    (二)涉诉信访的特点

    第一,信访触因多样复杂。当事人提出涉诉信访的缘由多样复杂,有些诉求甚至千奇百怪,不符合常理和法律;相同性质案件,不同的案情,当事人申请诉求往往会根据自身利益需要而提出不同的要求;即便案情相同,当事人利益诉求的差异也会带来信访缘由多样化。因此,通常需要个案的具体化处理,难以运用一个可以普遍适用的方式来处理。

    第二,求决成本相对较低。涉诉信访不需要向处理机关交纳任何费用,只要当事人认为法院处理结果没有达到预期或者救济不周全,就可以自主的到信访部门争取补救处理,涉诉信访使权利救济门槛成为可能,信访人不用担心承受不了信访费用而使权利救济中止。

    第三,受理处理归口不同一。“分级处理,归口处理”是我国信访的处理原则,法院、检察院设立了受理解决涉诉信访问题的专门窗口;人大具有监督一府两院的权能,也设立了信访窗口;各级党委的政法委,在实践中具有直接领导司法机关的政治惯例,同样能够受理涉诉信访的相关问题。由于受理涉诉信访的职能机构繁多,当事人为了给司法机关施加压力,便多头上访,造成涉诉信访的循环反复,影响处理结果的权威性。

    (三)涉诉信访的性质

    一方面,涉诉信访是因为诉权行使不能或受到侵犯而引起的诉权救济,也即由第一性权利诉权引致的第二性诉权救济权的出现,实质属于当事人权益和权利的事后补救;另一方面,涉诉信访可能由于司法机关或者人员的行为不当,对当事人权利保障不力而引起当事人的控诉,又具有民意表达或监督的功能,是一种兼有民意表达功能的权利救济权。涉诉信访是公民寻求权利救济、表达利益诉求的一种权利,从宪法的角度看,具有公权利的属性,从涉诉信访的内容看,同时又是信访人寻求救济的一项私权利。

    (四)涉诉信访的现状

    就各级法院受理的来信来访数据来看,已处理的涉诉信访案件在全国各类已审结的案件中所占比例也呈现出了持续下降态势,但从总体来看,我国的涉诉信访案件的绝对数量仍处于高位运行状态,特别是异常信访屡有发生。信访人寄希望通过不正常、非理性的方式,游走于法律之外,谩骂处理人员、威胁自伤自残、向媒体夸大问题博取报道等产生社会影响,并以此获得问题解决的成功率。从受理信访机构方面看,处理程序亟待完善。一件涉诉信访案件的解决过程在具体操作中有登记、受理、回复、转办、督促等“类程序”事项,但这些“类程序”事项实质上是涉诉信访机关的办事流程而非法律意义上的“程序”,领导的批示往往成为涉诉问题能否得到解决的重要因素。

    二、涉诉信访存在的基础

    (一)信访人受传统法律思想及文化的影响

    首先,中国社会自古崇德扬礼而对规则表现出漠视和冷淡。信访人有纠纷或矛盾后,首先寻求的不是利用法律规则去解决,而是去寻找掌握这些规则运用的人,由卑法而厌诉,对无诉的追求成为了信访人的价值取向;其次,一项裁决即使于法有据,但若与道德相悖,当事人也可能不接受,甚至产生强烈的不服心理;最后,民众遇到纠纷或者自身权益遭受侵害时,往往寄希望于清官的明断,遇事找“青天”,潜移默化影响了公民对法律的认同,但“青天”意识在本质上具有强烈的人治性,过于相信断案者的个人魅力和权威,对权威和清官断案的认同超过对司法的信赖;另外,投机的心里动因,寻租与投机最易在社会过渡期产生,信访人把获取权益放在走捷径上,而不是守序寻章。

    (二)司法救济制度存在缺陷

    第一,司法权易受影响。中国的司法权是相对独立,如党委系统,尤其是党委的政法委在实践中对法院有实际的影响,这一影响具有“领导与被领导”的性质,司法机关的经费保障来源于地方财政,地方政府可能为了地方利益通过对法院的经费保障施加压力,迫使其对当事人的司法救济。司法职能的不独立导致对案件结果的不满,是催生信访行为产生和发展的重要的因素。

    第二,司法公正的缺失。司法公正作为现代法治社会的基本价值目标,即要求诉讼程序公正,也要求诉讼结果公正,这是实现法治的内在必然要求。在司法救济中,法官判决的主要依据便是法律事实的认定,这样在法律事实与事件具体情况出现差距的时候,司法救济就可能达不到公正的要求,差距越大跟当事人的期待越不相符,此时寻求司法救济的当事人便会走上涉诉信访的道路。

    第三,司法救济成本高昂。司法的过程充满了被严格细化的法定程序,繁琐的程序性事项往往会增加诉讼成本。司法救济的高成本问题不仅表现在诉讼费用和诉讼效率上,还表现在执行困难上。对于司法机关在确权判决后却最终未能在真正的执行方便保障权益的实现,当事人会认为司法机关不履行应尽职责,通过向各级机关反映,迫使判决机关积极履行职责。

    三、当前中国涉诉信访存在的困境

    (一)与法治社会的冲突。

    第一,难排除人治的因素。除了《信访条例》以及各地区的信访政策外,没有明确的法律条文对公民涉诉信访中的权利予以保障,也没有进行必要的规制;更没有对法院等接访部门的权利和义务进行权威性规定。信访官员以及地方领导把息访作为最高标准,为了使当事人息访,主要采取两种截然不同的方式,一种是给予合乎信访人要求的结果,或者给予信访人能够促使其放弃信访的物质引诱;另一种是通过各种手段,甚至动用暴力对信访人进行拦、堵、截,对信访者人身进行打压。前者可使当事人因获得心里预期而放弃上访,但也可能导致信访攀比,或者使信访人在认识到信访有效性后,把信访作为自己权利救济的唯一方式;后者会导致信访人与阻拦的工作人员之间产生的心理和行为上的对抗,激化矛盾。

    第二,背离程序正义要求。程序正义是法律程序必然要求,也是良法的根基,是现代司法程序的核心理念。涉诉信访当事人提出信访的程序没有具体的法律规定和约束,提出涉诉信访的原因、时间、次数、方式等都有很大的任意性,当事人会试图通过不断地申诉或信访改变既定的判决,将原本归属于司法管辖的案件引入司法外权力的干预。或许当事人通过涉诉信访获取了“真相和公道”。但对个案真相的追求而突破法律的底线,破坏程序性要求,这将严重地违背法治社会程序正义理念。

    第三,忽视程序安定价值。程序安定是指诉讼的运作应依法定的时间先后和空间结构展开并做出终局决定,从而使诉讼保持有条不紊的稳定状态。涉诉信访大多出现在审判程序结束后,当事人去寻求司法外救济,但在实践中当事人寻求的司法外救济最终仍会转到法院来解决,那么法院受理了当事人的信访后,再次启动审判程序就意味着法院否定了已经实行终了的司法程序。对已经多次处理的案件不断重复地提起涉诉信访,往往会导致一项已经生效的裁决被不受次数限制的多次审判,涉诉信访的这种无程序性的权利救济方式导致了司法程序云顶的极大不稳定,背离了程序安定价值,浪费了司法资源,影响社会对司法的信心。

    (二)涉诉信访对司法的危害

    第一,影响司法权的独立运行。当事人寻找的涉诉信访机关往往是司法外机关,实质上是导入司法外的公权力干预司法审判,或者迫使法院改变已经生效的判决。涉诉信访影响了法院的独立,挑战了司法权威,甚至使信访部门变成实质的第二法庭。司法外的公权力对涉诉信访的介入主要通过两种方式体现,一种是司法外的公权力对司法权的干扰导致司裁判的不正义而引起当事人的涉诉信访行为;另一种是涉诉信访人寻求司法权以外的公权力机关对司法审判行为进行制约,实现对涉诉信访案件判决结果的更改。一些政府可能为了实现具体的行政目的,往往会通过行政手段干扰司法审判行为,使审判结果不利于行政相对人,这就易使当事人产生司法对权利的救济无力的认识,引发或迫使其利用信访解决自己的诉求。

    第二,弱化司法权威。“司法是正义的最后一道防线”,这本身便包含着对司法既判力或司法终局的要求。涉诉信访本质上是对个案利益的特别保护,以涉诉信访的方式解决纠纷和矛盾,促使了信访者关注的是案件处理的实际结果,对于判决是否通过正当合法的程序做出是否符合法律的事实并不是其关注的重点。信访这种问题的解决方式,在弱化司法权威,影响司法权行使的同时,增强了人们对随意权力的认可。对个案利益的保护而动摇对司法权威的信仰,是以牺牲整个社会的司法权威为代价的。

    四、消解涉诉信访的建议

    涉诉信访承担了中国社会转型时期部分维权功能,但是信访存在着的人治因素,不可避免地影响到我国法治建设,消解由此带来的影响便成为我们要去解决的任务。

    (一)推动法治理念的普及

    深入人心的法治理念可以内在的促使人们做出合乎法治社会要求的行为,在当前司法权威薄弱、公信力偏低的现实情形下更应该加强法治理念的培养:其一,确立法律的至上性,反对权势至上。法治的昌明必须首先要确立法律至上的观念,以法为尊,这是法治社会实现的思想基础;其二,约束恣意妄为的权力。法治社会要求有序地表达意愿、争取救济,不能让信访人借助行政力量向司法机关施压,行政权的运作应有自己的边界,不能踏入司法管辖的领域。从根源上约束法院司法权的运用符合宪法、法律要求,符合法治目的,限制其不正当的权力行使,杜绝法官的权力寻租行为、杜绝人情裁判;其三,实现公平正义。不公正的司法行为以及不公平的司法判决结果,直接会诱发当事人的涉诉信访行为,在法治建设中要强调公平正义,尤其有权机关切实在运用自己权力时体现出公平、正义的要求。

    (二)完善司法救济从源头减少信访行为

    第一,以司法独立促进司法公正。司法的最高使命是独立地适用法律解决解纷和矛盾,法院是司法权运行的载体,法官是具体行使司法权解决问题的主体,法院和法官的独立是司法独立的必然要求。首先,确保法院独立的行使国家司法权,为了维护司法审判权的独立行使和审判结果的公正,应该杜绝行政管理对法官司法审判权的束缚,将法院内部行政管理职能转变成为审判活动提供便利的服务机构,并在外部上行使司法职能的法院摆脱对地方的依赖。其次,确保法官在审判具体案件职权独立。应该建立主审法官制度,简易案件由法官独自审理,复杂案件、上诉案件以及二审案件实行合议庭审判,合议庭组成人员全部由审判法官组成,排斥法院行政领导的介入,以此杜绝外来力量通过法院行政领导干扰案件的审判。

    第二,保障诉权行使顺畅。首先,降低诉讼成本,合理收取费用,诉讼费制度的改革以及严格诉讼费收取标准是解决当事人因诉讼成本过高而放弃司法救济的关键所在。其次,实现案件的公正审判。审判结果符合法律事实、符合客观事实是公正审判权追求的实体公正,增强审判透明度是公正审判权的必然要求。最后,推广实施人文裁决。将法、理、情有机结合并充分地在裁决文书中体现出来,使司法裁决更好地发挥“定纷止争”的作用。另外,必要时还应当当面解释、解答当事的疑问,尽量将矛盾当场彻底解决。

    (三)息访的程序化建构

    第一,确立诉、访分离机制。首先,科学地界定何为访、何为诉、显然,当行为人向司法机关提出解决纠纷矛盾的请求,并且能够通过诉讼程序解决的问题当然被界定为诉,如案件应立案而不立案、审判程序有严重瑕疵、案件适用法律确有错误等,这些可通过起诉、上诉、再审等司法审判来解决的信访问题应归为诉。不能通过诉讼程序解决的涉诉信访应归为“访”的范畴,如当事人的信访事项与案件无关,或与案件有关但不能通过诉讼程序解决;其次,建立多部门合作的“访”的终结解决机制。对于不能适用司法审判程序的涉诉信访,根据所反映的问题不同采取通过外部监督和社会综合治理两种方式解决。前者如当事人申诉的关于法官司法腐败或者法院工作懈怠等问题,可以利用检察机关监督和人大监督进行问责。后者如案件审判结果无法满足当事人的救济要求,或者遇到了非法院因素的执行困难,导致当事人权利实际落空等,通过社会综合治理平台,协调地方党委和政府部门,解决当事人的现实困难,化解存在的矛盾;最后,确立“诉”的司法终结。对于未穷尽司法程序的涉诉信访案件应引导当事人走正常的诉讼程序,凡是可以通过诉讼程序维护权利但主动放弃诉权而转向信访的,对其信访事项不应支持。

    第二,增强当事人启动再审的能力。由权利提起再审申请的是当事人、法院、检察院,当事人申请的再审应当是再审之诉启动的主要方式,是承担诉讼权利救济的主干通道,当事人能否顺利进入再审阶段关键在于再审申请能否顺利通过审查。在申请审查阶段中,法官在维护已有判决既判力的前提下,根据有关法律确定当事人的申请再审是否符合启动再审的条件,这样造成了选择申请再审增加了限制性条件,尊重当事人对再审程序的选择权,由当事人对再审程序的运行及其结果自负责任,有效吸收和化解部分当事人对法院再审裁决可能存在的不满,是规范再审程序中法院和当事人之间关系的合理选择。使当事人顺利地启动再审之诉,有助于化解因不能够获得再审而走上涉诉信访之路,避免法外公权对法院司法权的干扰。当然,在加强对当事人申请再审权保障的同时,很有必要进行有条件的规制。

    第三,完善检察院启动再审的法律监督职责。首先,检察院受理申诉时应当查明当事人的再审申请权是否得到有效保护。如果未得到有效保护,抗诉才具有意义,申诉机制就应当及时启动;其次,除特殊情况外检察院不宜轻易依职权开展调查,以免有加入当事人的诉讼攻防活动,帮助任何一方提高诉讼攻防能力之嫌。如果检察院以依职权调查的证据抗诉的,该证据应当经当事人质证,以免证据因未经质证而出现错误;最后,检察院应避免因与法院对同一事实存在不同认识而提出抗诉。只要法院对事实认识不明显违背法律规定,能够自圆其说,从维护既判角度考虑,检察院没有必要因为对事实存在不同认识而提出抗诉。

    (作者:汪洪峰)